Już za dwa tygodnie – a dokładniej 16 września 2021r.- wejdzie w życie istotna nowelizacja Kodeksu Postępowania Administracyjnego, uchwalona przez Sejm 11 sierpnia br. (Dz.U. z 2021r. poz. 1491). Ustawa była promowana w mediach m.in. hasłem „Koniec z dziką reprywatyzacją” i odbiła się głośnym międzynarodowym echem. Trzeba jednak zauważyć, że ustawa nie tyle uniemożliwia nieprawidłowości przy reprywatyzacji – przez co miałaby być narzędziem w walce z „dziką reprywatyzacją” – co sprawia, że nie będzie już możliwości wszczęcia postępowania w celu odzyskania mienia czy uzyskania odszkodowania.

Ustawa zmienia brzmienie art. 156 § 2 KPA, rozciągając jego zastosowanie na wszystkie przesłanki nieważności decyzji administracyjnej, w tym wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, co sprawia że nie jest możliwym stwierdzenie jej nieważności jeśli od doręczenia lub ogłoszenia minęło ponad 10 lat. W nowelizacji postanowiono także o dodaniu do art. 158 KPA § 3. Zgodnie z jego brzmieniem: „Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji”. W praktyce oznacza to, że droga sądowa dla osób, które nie wszczęły postępowań w celu odzyskania odebranego mienia zostanie definitywnie zamknięta. Na mocy przepisów przejściowych również  postępowania będące w toku, a wszczęte później niż 30 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji zostaną umorzone z mocy prawa.

Zmiana ustawy miała być wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 46/13. Trybunał orzekł w nim, że nie powinno być możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej po kilkudziesięciu latach, gdyż upływ czasu znacząco utrudnia ocenę działania organów administracji publicznej. Wyrok ten jednak nie dotyczy możliwości stwierdzania, że decyzja został wydana z rażącym naruszeniem prawa (a jedynie stwierdzenia nieważności) oraz dotyczy tylko takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub jego ekspektatywy. 

W rezultacie nowelizacji, z dniem wejścia w życie ustawy niemożliwym będzie wszczęcie postępowania w celu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych opierających się o decyzje wydane przed 1991r., w tym także decyzji nacjonalizujących mienie pochodzących z okresu PRL. W kontekście reprywatyzacji można to ująć w ten sposób, że każdy kto chciałby rozpocząć postępowanie w celu zwrotu nieruchomości czy uzyskania  odszkodowania za wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa, np. pozbawiającej go własności nieruchomości w okresie PRL, zostanie tego prawa pozbawiony.  Wszczęcie nowego postępowania w tym celu, będzie możliwe jedynie w odniesieniu do decyzji ogłoszonych lub doręczonych nie wcześniej niż 30 lat wcześniej, a więc na moment wejścia w życie ustawy – nie wcześniej niż w 1991r. Z kolei toczące się postępowania, które zostały wszczęte po upływie 30 letniego terminu – a więc znacząca ich większość – z mocy prawa zostaną umorzone.

W aktualnym jeszcze stanie prawnym możliwe było, w sprawach w których postępowanie wszczęto do 1 września 2004r., dochodzenie odszkodowania na podstawie art. 160 KPA w jego brzmieniu sprzed powyższej daty. W sprawach wszczętych później należało uzyskać prejudykat w postaci stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wobec braku możliwości stwierdzenia jej nieważności. Takie orzeczenie sądu administracyjnego uprawniało do wniesienia pozwu o odszkodowanie do sądu powszechnego na  podstawie art. 417¹ § 2KC. Od 16 września obie ścieżki zostaną zamknięte, gdyż niemożliwym będzie uzyskanie wyroku stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa po upływie 30 letniego terminu.

Należy zauważyć, że mamy do czynienia z nowelizacją mającą na celu wyeliminowanie pewnej szczególnej formy nadużyć, jednakże wprowadzaną poprzez zmianę przepisów ogólnych, normujących znacznie większą liczbę stanów faktycznych, a nie nową kompleksową regulację szczególną poświęconą prawidłowemu procesowi reprywatyzacji. Takie działanie oprócz uniemożliwienia dalszych nadużyć, musi znaleźć negatywne odbicie w sytuacji faktycznie uprawnionych do rekompensat. Z uwagi na powyższe nie dziwią liczne komentarze i zarzuty do nowelizacji, jakoby była ona sprzeczna z Konstytucją (taką tezę stawiał m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich – prof. Marcin Wiącek) czy prawem unijnym. Wydaje się możliwym, że w powyższej sprawie wypowie się jeszcze Trybunał Konstytucyjny czy Europejski Trybunał Praw Człowieka lub Trybunał Sprawiedliwości UE, do których to organów z dużym prawdopodobieństwem trafią skargi po formalnym wyczerpaniu ścieżki prawnej w Polsce.

r.pr. Dariusz Śmiłek

 

Przedmiotem odrębnej własności lokalu może być samodzielny lokal, np. mieszkanie w bloku, sklep, gabinet dentystyczny, garaż. Wyodrębnienie własności lokalu może mieć miejsce, gdy w jednym budynku będziemy mieć do czynienia z co najmniej dwoma odrębnymi lokalami. Właścicielowi lokalu przysługuje również udział w nieruchomości wspólnej tj. prawo do współposiadania budynku, gruntu i urządzeń, które nie służą wyłącznie właścicielowi konkretnego lokalu. Każdy taki lokal posiada własną księgę wieczystą. Ustanowienie odrębnej własności lokalu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną regulują przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

Zagrożeniem dla odrębnej własności mieszkania może być sytuacja kiedy, z lokalem jest związany udział w użytkowaniu wieczystym gruntu, a nie prawo własności do gruntu. W takim wypadku, jeszcze do nie dawna w ślad za doktryną i orzecznictwem Sądu Najwyższego, przyjmowało się iż prawo do odrębnej własności lokalu wygasa wraz z użytkowaniem wieczystym, a więc po czasie określonym w umowie użytkowania wieczystego, o ile użytkownik nie złożył wniosku o jego przedłużenie. Miał to być efekt braku przepisu stanowiącego o jego samoistnym przedłużeniu.

Sytuacja nie jest jednoznaczna, ale warto wskazać iż w 2017 roku podjęta została, korzystna dla właścicieli lokali, których prawo użytkowania wieczystego nie zostało przedłużone, uchwała 7 Sędziów Sądu Najwyższego. Stanowi, ona że upływ terminu, na który zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego gruntu, nie powoduje wygaśnięcia prawa odrębnej własności lokalu znajdującego się w budynku położonym na tym gruncie (sygn. akt III CZP 11/17). Sąd w uzasadnieniu wskazał iż inne rozumienie przepisów doprowadziłoby do złamania konstytucyjnego obowiązku wspierania w uzyskaniu prawa do mieszkania (art.  75) oraz naruszenia istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). Argumentował także iż proponowana wykładnia przepisów prowadzi do stabilizacji sytuacji właścicieli lokali, natomiast odmienne stanowisko powodowałoby trudny do zaakceptowania skutek, w postaci utraty przez właściciela lokalu przysługującego mu do niego prawa – z czym ciężko jest się nie zgodzić.

Zagadnienie jest równie dyskusyjne gdy pada pytanie, co w odwrotnym przypadku tzn. jaki wpływ na istnienie prawa rzeczowego do gruntu (w tym przypadku prawa użytkowania wieczystego), ma wygaśnięcie prawa odrębnej własności lokalu?

Mimo braku jasnych przepisów regulujących te kwestię, przyjmuje się iż co do zasady prawo odrębnej własności lokalu wygasa:

– gdy fizycznemu zniszczeniu ulegnie budynek lub ta jego część, w której znajdował się konkretny wyodrębniony lokal (z powodu niespełnienia wymogów ustawowych, por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 16.05.2019 r.,sygn. III CZP 1/19);

– gdy zostanie złożone oświadczenie woli przez jedynego właściciela wszystkich lokali w danym budynku na konkretnej nieruchomości (odwrotność oświadczenia o ustanowieniu);

– w wyniku ich połączenia (np. poprzez zburzenie ścian działowych).

W drugim i trzecim przypadku sytuacja jest dość prosta, gdyż każde z tych działań prowadzi do tego, że udziały w nieruchomości wspólnej, związane dotychczas z własnością dwóch lokali, przekształcają się w udziały we współwłasności lub współużytkowaniu wieczystym gruntu zabudowanego budynkiem stanowiącym jego część składową i obejmującym jeden lokal.

Co w sytuacji w której fizycznemu zniszczeniu ulega budynek, w którym znajdowały się lokale? Powszechnie uznaje się iż w przypadku powiązania odrębnej własności lokalu i prawa użytkowania wieczystego, prawem głównym jest to pierwsze, natomiast prawem pobocznym, uzupełniającym główne i od jego istnienia uzależnionym (akcesoryjnym) jest to drugie. Potwierdza to fakt, iż to powierzchnia wyodrębnionego lokalu decyduje o wysokości udziału jego właściciela w nieruchomości wspólnej.  Zasadą prawa jest iż w przypadku wygaśnięcia prawa głównego, wygasają również prawa do niego akcesoryjne. Gdyby ta zasada miała znaleźć zastosowanie, prowadziłoby to do utraty prawa użytkowania wieczystego wskutek zburzenia budynku w którym znajdował się lokal.

W tym miejscu należy wspomnieć o uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 marca 2020r. (sygn. akt III CZP 65/19). Trzech Sędziów SN rozstrzygając zagadnienie prawne stanęło na stanowisku, iż zniszczenie budynku nie powoduje jednak wygaśnięcia udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu jako prawa związanego z odrębną własnością lokalu, który znajdował się w tym budynku. Warto również przypomnieć o obowiązywaniu w polskim prawie ogólnej zasady superficies solo cedit (art. 48 i 191 kc), stanowiącej iż własność budynku jest związana z własnością gruntu. Co łatwo zauważyć, sytuacja w której powstaje odrębna własność lokalu, jest wyjątkiem od tej zasady. Sąd uzasadniając swoją uchwałę wskazywał  iż zburzenie budynku lub lokalu oznacza powrót do tej zasady.

W konsekwencji wygaśnięcie obydwu praw odrębnej własności lokali sprawia, że dotychczasowi właściciele lokali nadal pozostają współwłaścicielami gruntu lub jego współużytkownikami wieczystymi,  powinni zatem doprowadzić do umownego albo sądowego zniesienia współwłasności. Na bazie powyższych wniosków można też stwierdzić iż w skład nieruchomości wspólnej wchodzą prawa, które mogą istnieć samodzielnie, w szczególności prawo do gruntu tzn. prawo własności lub użytkowania wieczystego. Jedynie w powiązaniu z odrębną własnością lokalu prawo to traci swoją samodzielność, stając się elementem nieruchomości wspólnej. Tym samym z chwilą wygaśnięcia odrębnej własności lokalu odpada jedynie szczególny cel determinujący funkcjonowanie instytucji nieruchomości wspólnej, co umożliwia prawom rzeczowym (takim jak własność lub użytkowanie wieczyste), składającym się na nieruchomość wspólną, odzyskanie ich pierwotnego charakteru.

Zatem w przypadku fizycznego zburzenia budynku w którym znajdowały się lokale, pozostała nieruchomość wspólna obejmuje już tylko grunt, do którego dotychczasowym właścicielom lokali przysługuje prawo własności lub jak w omawianym przypadku prawo użytkowania wieczystego.

 r.pr. Dariusz Śmiłek